03.11.2015

Эволюция выборов

Эволюция выборов:
20-летний опыт развития избирательной системы
в современной России
 
В 1993 году была принята поистине демократическая Конституция, положения которой создают достаточную базу для формирования в России эффективного и действенного гражданского общества, его активного участия в политической жизни страны.
 
Одним из авангардных прав, закрепленных в Конституции РФ и позволяющих констатировать, что Россия является правовым демократическим государством, выступает право граждан «избирать и быть избранными». То есть российским гражданам предоставлены значительные юридически закрепленные возможности активно участвовать в формировании и развитии государства, определять направление его политического курса.
 
20 лет назад, с принятием Конституции Российской Федерации, в России были заложены основные подходы в определении и развитии избирательной системы страны. Сегодня выборы – это высшее и реальное выражение власти народа. Так было не всегда. За два десятилетия произошли колоссальные изменения, когда формировалась, совершенствовалась и обретала собственное лицо новая избирательная система Российской Федерации.
 
По поводу точной даты «дня рождения» современной избирательной системы мнения историков разнятся. Некоторые предлагают принять за «нулевой километр» 21 сентября 1993 года, когда вышел Указ Президента № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Документ начинался со слов, больше похожих на сводку экстренных новостей: в России «сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны». Далее следовала жесткая критика Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации и постановление о прекращении их деятельности. Здесь же утверждался ряд положений, касающихся будущих парламентских выборов.
 
За первооснову можно принять и 29 сентября 1993 года, когда Указом Президента РФ «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» был сформирован первый состав Центризбиркома на постоянной основе со сроком полномочий 4 года.
 
Весьма популярна версия и о том, что родоначальница и совершенная ровесница российской избирательной системы – российская Конституция. Их общий праздник – 12 декабря 1993 года – день всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации и выборов в обе палаты Федерального Собрания РФ.
 
Бесспорным и неизменным, с любой точки зрения, остается год возникновения современной отечественной избирательной системы – 1993.
 
 
Избирательная кампания 1993 года проходила в «нарывной» атмосфере, когда в стране серьезно пошатнулась стабильность общества и государства. Прекращение деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов, экстренное назначение выборов в новый законодательный орган государственной власти страны — Федеральное Собрание Российской Федерации на 12 декабря 1993 года — всем этим были обусловлены максимально сжатые сроки проведения избирательной кампании. К тому же выборы были совмещены с всенародным голосованием по проекту новой российской Конституции, представленному Президентом Российской Федерации.
 
Вынесение на всенародное голосование проекта новой Конституции, осуществлялось на основе Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», в котором признавалась незыблемость народовластия как основы конституционного строя Российской Федерации, определялись условия и порядок проведения всенародного голосования.
 
В бюллетень для голосования включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?», предполагающая ответ «Да» или «Нет», а также устанавливалось, что в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
 
 
19 октября того же года выходит Указ Президента № 1661 «О некоторых мерах по обеспечению государственной и общественной безопасности в период проведения избирательной кампании 1993 года». Документ перекрывал воздух в политическом пространстве мятежникам: к участию в выборах в Федеральное Собрание и представительные органы субъектов не допускались избирательные объединения и лица, выступившие организаторами вооруженного мятежа 3-4 октября в Москве. В Указе поясняется, что тем, «кто уже обагрил свои руки кровью» непозволительно использовать в своих интересах «демократические институты, прежде всего выборы».
 
 
Своими указами Президент Российской Федерации сформировал Центральную избирательную комиссию, утвердил Положение о Комиссии, в соответствии с которым она была призвана обеспечивать возможность свободного волеизъявления граждан, единообразное применение законодательства, решать иные вопросы, входящие в ее компетенцию, определил местопребывание Комиссии. 1 октября 1993 года в Москве состоялось первое заседание Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
 
И референдум по Конституции, и парламентские выборы состоялись 12 декабря 1993 года. Новую Конституцию РФ одобрили 58,43% граждан, принявших участие в референдуме. Участие в голосовании приняло 54,8 % избирателей, включенных в список.
 
Выборы 450 депутатов в Госдуму проводились по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе: 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, еще 225 — по общефедеральному избирательному округу по спискам кандидатов от избирательных объединений.
 
Мажоритарная система относительного большинства применялась при выборах 178 депутатов Совета Федерации.
 
По итогам парламентских выборов был избран 171 депутат Совета Федерации (не состоялись выборы по отдельным округам в Татарстане, Челябинске и Чечне). Первыми представителями в Совфеде от Ульяновской области стали Ермаков Сергей Николаевич (в ту пору – мэр города Ульяновска) и Горячев Юрий Фролович (на тот момент – глава администрации Ульяновской области).
 
В Государственную Думу было избрано 444 депутата. От Ульяновской области в Госдуму первого созыва вошли Сычев Валерий Александрович (пребывавший в должности заместителя главы администрации Ульяновской области) и Жаданова Людмила Александровна (бывшая главным врачом детской городской больницы №1 в Ульяновске). 
 
Всенародное голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации и выборы в Федеральное Собрание явились решающим условием политической стабильности в обществе, заложили политико-правовые основы гражданского согласия и партнерства, становления многопартийной системы, появления политических партий и движений парламентского типа, преобразования процедуры формального голосования, каким оно преимущественно было в советский период, в реальную технологию выбора между различными политическими конкурентными избирательными (общественными) объединениями, участвующими в борьбе за государственную власть в соответствии с волеизъявлением избирателей.
 
По завершении избирательной кампании Указом Президента от 20 декабря 1993 года «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации была преобразована в Центральную избирательную комиссию РФ, действующую на постоянной основе, и поставлена во главе системы избирательных комиссий, образуемых для проведения различных выборов. Этим же Указом признается независимость Центризбиркома от других государственных органов при подготовке и проведении выборов. Комиссии совместно с Министерством юстиции РФ поручается разработать проекты федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации.
 
25 декабря 1993 года в «Российской газете» опубликована новая Конституция Российской Федерации – важнейший политико-правовой нормативный акт, вступивший в силу на всей территории России.
 
После проведения первых выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации и принятия в результате всенародного голосования новой Конституции РФ развитие избирательного права происходило уже на конституционной основе. На федеральном уровне и в каждом из российских субъектов были приняты пакеты законодательных и иных правовых актов, содержащих нормы избирательного права.
 
Фактически через год после принятия Конституции вступает в силу Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» - первый закон, направленный на регулирование выборов. В нем не только был закреплен правовой механизм защиты избирательных прав граждан – их нарушение могло быть обжаловано в суд или вышестоящую комиссию.
 
Была определена система избирательных комиссий, введена норма о сроках завершения предвыборной агитации (в предшествующий выборам день), а институт общественного контроля был дополнен таким существенным элементом как международное наблюдение. Впоследствии все федеральные законы о выборах разрабатывались и принимались в соответствии с указанным Федеральным законом.
 
17 мая 1995 года Федеральный закон № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» приходит на смену Закону РСФСР «О выборах Президента РСФСР» от 24 апреля 1991 года. Правом выдвижения кандидата на должность Президента РФ наделялись непосредственно избиратели и избирательные объединения, избирательные блоки. Для регистрации кандидата в его поддержку требовалось собрать не менее одного миллиона подписей избирателей. Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из более двух кандидатов на должность Президента не был избран, то назначается повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов.
 
Тем же 1995 годом датируется Федеральный закон от 21 июня № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
 
В федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» указано, что данные выборы, наряду с другими федеральными законами, проводятся в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
 
Комплексное совершенствование регулирования избирательных прав граждан и избирательной системы в России продолжалось, и 30 сентября 1997 года вступил в силу новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (сменивший Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года). Новый закон более детально регулирует основные избирательные процедуры и институты, устанавливает обязательность и периодичность выборов, а также вводит порядок проведения референдумов.
 
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», став приоритетным по отношению к иным законам, регулирующим выборы и референдумы, потребовал масштабной работы по приведению в соответствие с новыми нормами федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», а также всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах РФ.
 
Вместе с федеральным избирательным законодательством о выборах развивалось и соответствующее региональное избирательное законодательство.
 
Что касается Избирательной комиссии Ульяновской области, ее «свидетельством о рождении» является Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 мая 1994 года № 212 об утверждении региональных (головных) избирательных комиссий в ряде субъектов РФ (в том числе и в Ульяновской области).
В 1996 году Избирательная комиссия Ульяновской области Уставом Ульяновской области наделена правом законодательной инициативы. С этого времени все основные законы, регулирующие проведение местных выборов и референдумов, а также законы о внесении различных изменений в региональное избирательное законодательство подготавливаются Избирательной комиссией Ульяновской области. На сегодняшний день региональный Избирком внес более 120 поправок в регулирующие выборы законы. При этом Комиссией разработано 18 самостоятельных законопроектов, не вносящих изменения в иные нормативные акты, а являющих собой самобытную правовую «инструкцию» (в частности, законы об Избирательной комиссии Ульяновской области, территориальных избирательных комиссиях, о выборах Главы администрации Ульяновской области, о региональном и местном референдумах, о выборах глав и депутатов представительных органов муниципальных образований, о выборах депутатов Законодательного Собрания и Губернатора Ульяновской области и т.п.). 
 
Дальнейшая коррекция всей избирательной системы отражена в по сей день базовом Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
 
67-ой Федеральный закон, являясь в сфере избирательного законодательства основным, рамочным, устанавливает принципы проведения выборов и референдумов в России, определяет основные гарантии избирательных прав. Другие Федеральные законы, уставы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в нашей стране, не должны противоречить ФЗ-67. Региональному законодателю предоставлено право лишь дополнять гарантии реализации гражданами России конституционного права на участие в выборах и референдумах.
 
Указанный закон со времени принятия более 50 раз претерпевал изменения. Ряд поправок носил в определенной степени технический характер, а в ряде случаев нормы Закона менялись кардинально. Среди масштабных изменения, которые были связаны, например, с отменой прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ в 2004 году и возвращением к прямым выборам в 2012 году; с увеличением срока полномочий Президента Российской Федерации (с 4 до 6 лет) и Государственной Думы (с 4 до 5 лет).
 
Кроме того, за это время появились единые дни голосования (сначала второе воскресенье марта и второе воскресенье октября, а с 2013 года – второе воскресенье сентября). Также среди знаковых изменений: в 2005 году введены понятия электронного голосования, комплексов для электронного голосования, в 2006 году в избирательном бюллетене отменена строка «Против всех».
В декабре 2011 года Ульяновская область познакомилась с технической новинкой – комплексом обработки избирательных бюллетеней (КОИБ-2010) – на выборах депутатов Государственной Думы РФ шестого созыва. Комплексы обработки бюллетеней – это оптические сканеры, считывающие отметки избирателей на бумажных бюллетенях. Данное устройство исключает введение бланков неустановленной формы, автоматически производит подсчет голосов, существенно облегчает обработку данных и подведение итогов голосования. КОИБ прозрачен, точен и беспристрастен.
 
 
Изменения коснулись и самих избирательных комиссий, например, в 2010 году срок полномочий комиссий, действующих на постоянной основе, увеличился с 4 до 5 лет. (На территории Ульяновской области это относится к Облизбиркому, городской и 29 территориальным комиссиям). С 1 ноября 2012 года по всей стране составы участковых избирательных комиссий (а также их резерва) формируются сроком на пять лет. На территории Ульяновской области сформировано 979 участковых комиссий на постоянной основе, в их состав вошло 8 366 жителей региона.
 
На современном этапе развития российской избирательной системы можно говорить о наличии не только законодательной базы, соответствующей общепринятым демократическим стандартам и регулирующей избирательные процедуры, но и о работающей на постоянной основе системе избирательных комиссий, профессионально занимающихся вопросами проведения выборов и референдумов.
 
 
 
Нельзя обойти вниманием то, что Россия в некотором роде превосходит государства, имеющие многолетний опыт проведения демократических выборов: в Российской Федерации приняты и действуют законы, не имеющие аналогов в зарубежной электоральной практике. Речь о том, что политическим партиям, допущенным к распределению мандатов в Государственной Думе, предоставлены гарантии равного освещения их деятельности на государственных общедоступных теле- и радиоканалах в межвыборный период. Соответствующим образом обеспечены гарантии эфирного равенства партий, представленных в законодательных собраниях регионов России, как это реализуется и в Ульяновской области.
 
В целом все современные основы избирательных прав российских граждан базируются непосредственно на конституционных началах. В Конституции зафиксировано, что единственным носителем власти в Российской Федерации является ее народ. Свою власть народ осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа 20 лет и по сей день являются референдум и свободные выборы.